其實積極財政政策，實質就是通過財政管道加大抽取力度，其結果是中國稅收收入以反常的高速度年年大幅遞增。而作爲其代價，中國社會尤其是下層社會所感受到的痛苦指數也以反常速度遞增。
面對突如其來的全球經濟危機，中央政府果斷出臺了“積極的財政政策＋適度寬鬆的貨幣政策”爲組合的宏觀調控措施，以應對國內經濟的大幅下滑。從目前的經濟形勢來看，政府的宏觀調控政策的確使得國內經濟出現了迅速的反彈，但在同時也滋生出諸多的隱患，如産能過剩、資産價格泡沫和通脹的風險，以及經濟復蘇“重量輕質”的擔憂。
公共財政應成爲二次改革
先行目標
其實積極財政政策，實質就是通過財政管道加大抽取力度，其結果是中國稅收收入以反常的高速度年年大幅遞增。而作爲其代價，中國社會尤其是下層社會所感受到的痛苦指數也以反常速度遞增。但這些經由財政管道抽取的財富，卻被以減免稅、財政補貼的方式饋贈給了外商、大型國有企業，變成它們的利潤，以及公務員群體等特殊利益集團反常增長的福利。這種奇特的財政政策的唯一理由，就是拉動內需，支持宏觀經濟增長。不可否認，這種財政轉移的確支持了宏觀經濟增長，然而，公共財政不是首先用來滿足公共福利需要，不是去首先解決具有人道敏感性的貧困問題，去解決日益緊迫的社會保障問題、公共教育問題、醫療問題，而是去支持部分官員的政績及合法性所要求的經濟增長，去支持既得利益集團不斷膨脹的財富需求，則十足地證明了公共財政已經變成特權財政，變成了既得利益集團予取予求的私器。
應當說現在的改革局面要比1990年代好得多。現在中央政府已經積聚了相當大的財力，有能力來進行改革。但爲什麼就是改革不動？例如社會改革，中國面臨的問題不是缺錢，而是錢用不到社會改革上去。爲什麼？很明顯，既得利益主導改革，他們不想把錢用到有利於社會大多數，尤其是弱勢群體的社會政策上去。
本來這次世界性金融危機給與中國一個機會來克服既得利益，從而使得中國的改革得到一個新機會。但是，既得利益有效地利用了這次危機的機會來鞏固他們本身的利益。政府推出的4萬億經濟刺激計劃，大部分流向了大型的國有企業。既得利益獲得了一次機會，但改革則失去了一次機會。
國內的非稅收入在持續高漲，企業稅負也有所惡化，目前財政“增支”促進經濟增長的功效，也會被“增收”的緊縮效應部分抵消，從而使積極財政政策喪失其政策本意。“增收增支”無非是將原屬於居民和企業的收入變成了政府的收入；將原屬於居民和企業的消費、投資，經政府部門之手變成了消費、投資。政府部門徵收、分配和轉移更多的財政收入，不僅會造成極大的效率低下、貪污腐敗的風險和財政資源的浪費，更會成爲在經濟低迷期中政府“擴權”的工具。
政府依靠財政增收持續擴權的現象已成爲近年的一個趨勢。據耶魯大學陳志武教授的研究，以1995年爲起點，截至2007年的農民人均純收入增長了1.2倍，城鎮居民人均可支配收入增長了1.6倍，而國家財政收入則增長了6倍左右！這就無怪乎目前國內民間消費佔GDP的比重要遠低於美國，甚至俄羅斯、巴西等國了。在此過程中，政府對社會資源的支配能力得以明顯加強。
由此可見，雖然會在短期內，“增收增支”的財政政策會更加有效地促進經濟的復蘇，但卻會爲長期經濟增長帶來很多潛在的風險，甚至有可能使經濟改革出現倒退。
一般來講，稅收體制（尤其是累進制的所得稅體系）能夠對經濟發展起到“自動穩定器”的作用，即對經濟活動的過度繁榮和衰退蕭條做出自動反應，從而達到自動減輕經濟波動的幅度。其中的原理在於，經濟過度繁榮、通貨膨脹時，由於稅基擴大和適用較高稅率的稅基擴大，稅收收入的增加將超過國民收入的增加，産生抑制需求的效果。反之，當經濟蕭條時，稅基減少和適用較高稅率的稅基減少，就會使稅收收入的減少幅度超過國民經濟下降的幅度，則會抵消一部分因居民收入導致的需求減少的消極效果。
觀察歐美等發達國家在危機中的財政狀況，正是遵從以上的邏輯。在“被動”的財政收入萎縮之外，“主動”的大規模減稅也是成熟經濟體在面對經濟下行時，挽救經濟的一個有效手段。2008年初，香港特區政府便公布了總額高達400億港元、惠及全港市民的減稅和補助政策；在2008年和2009年年初，美國布什政府和奧巴馬政府先後推出了約1000億和2750億美元的減稅措施，普惠美國民衆。可以想見，由於政府財政收入的減少，這些經濟體的民衆和企業都要受益於稅負的減輕，幷能夠在一定程度上減輕經濟下滑和失業增加帶來的負面影響。而在中國，無論是2007年下半年開始的通脹週期，還是2008年下半年以來的經濟下滑期，都未見政府出臺普惠的、大規模的減稅措施。顯然，中國的稅負較重，與民間消費低迷的情況，是密切相關的。
因而，積極財政政策不僅應體現在“增支”上，更重要的是應該大規模減稅。對中國政府來說，“減收”比“增支”更具有特殊的意義——這不僅能夠減輕企業和民衆本已沉重的稅收負擔，由此刺激民間消費和投資；還能減少政府對市場的行政幹預，推動政府的職能轉型，以及國內的財政運行機制模式向“公共財政”轉變。
抽水式的財政分肥走到盡頭
在中國迄今爲止的30多年改革中，強勁和持續的經濟增長一直是中國改革最顯著的外部特徵，不過，在這個不變的標準形象背後，中國經濟的內部結構卻在向一個相反的方向發生變遷。
從縱向上看，中國經濟有三個吸取和配置要素資源的管道，形似三根動力巨大的水泵。它們分別是金融、財政、土地。可以很清楚的地看到，這三根水泵是直接深入中國社會的最基層的。直到鄉鎮，都設有相應的管理機構，比如信用社、土地所、財政所。也就是說，這個社會生産的所有財富，幾乎都在這三根水泵的控制和管理之下，可謂一網打盡。而三根水泵的吸取能力之所以強大，則是因爲它是靠國家政權以強力加以保障的。所以，只要國家願意（這種意願在公開場合經常表現爲中央政府和地方政府的政治需要和政績需要，在私下則主要是既得利益集團的財富和升遷欲望），就能夠輕而易舉地因時、因地的開動、調解水泵，用於對要素的抽取和配置。
隨著中國特色的市場經濟的深入，1990年代中後期以來，另外一條隱性的抽取管道也逐漸成型。這就是那些直屬中央或地方政府，利用特許壟斷權力而形成的巨型國有企業。
以上四根主要的縱向管道，足以使中國政府體系對社會資源進行全面的控制，幷按照自己的意願進行抽取和配置。這四根縱向管道的最上端是中央政府，在這之下，依次分布著各級地方政府。以這四根管道爲骨架，構成一個以中央政府爲頂端的傘狀結構。從最基層一直到中央政府，形似在管道上的一個個節點。接駁在這些節點上的，則是圍繞中央政府、各級地方政府、壟斷性行業而形成的既得利益集團。各級政府從這四根管道上抽取資源，然後再橫向配置給圍繞他們形成的各種利益集團和行業分利集團。很容易看得出，離各個節點越近，處於的節點位置越高，就越容易在資源配置及財富分配上佔據有利的位置。這種傘狀結構，既是中國經濟主要的資源配置渠道，也是這個經濟體系主要的財富分配渠道。
作爲這個傘狀結構的頂端，中央政府無疑具有最強大的抽取能力。1990年代中期之後，通過對金融權的回收，財政分稅制、基礎産業的縱向重組、以及2004年開始的土地權回收，中央政府擺脫了1990年代前期的被動局面，重新奪回了資源配置權力。在這種新的資源配置架構下，中央政府可以通過四根縱向抽取管道從容地抽取資源，然後橫向地配置給各種利益集團和行業分利集團，或者以“點貸”、“點投”的方式來推進其政策目標。比之於1990年代中前期，中央政府在資源配置中的控制權已經更加穩固也更加有力。
作爲這種傘狀結構的第二層，省、市一級的地方政府曾經在1992年之後向中央政府的資源配置壟斷權發起了強有力的挑戰。從歷史上看，中國許多民營企業就是在這場混亂的爭奪戰中趁勢發展起來的。分稅制和國有銀行控制權向中央的縱向回收，是這一場以宏觀調控名義進行的爭奪戰的兩項主要歷史遺産。地方政府既然無心也無力挑戰這一新的利益分配格局，也就只能在這種既定的約束條件下，激勵擴張自己的既得利益。這導致兩個非常重要的後果，一是地方政府擴大稅源，在總量上膨脹GDP的需求變得十分迫切（在這個意義上，1990年代中期的改革直接激發了地方官員的惟GDP導向），另外一個則是加大了向下抽取的力度。在中央不斷上收財力的同時，地方政府也如法砲製，紛紛將有利可圖的稅種收歸己有。層層抽取的結果，自然是縣、鄉級政府的日益嚴重的財政窘迫。這大致可以解釋在1992之後一直持續著的這樣一種現象：省市以上機構的財力不斷膨脹，而縣鄉一級則經常發不出工資。當然，縣鄉級政府不可能是這種層層抽取的最終的承受者，毫無疑問，這種抽取壓力最終將被轉嫁給分布在廣大鄉村和城市的各種納稅人。而這種近乎壓榨的“財政集中”到了資源匱乏的鄉村和中西部自然就變成了野蠻的剝奪。
除了法定的財政管道之外，在新世紀之後，隨著土地升值以及對土地價值的重新發現，地方政府又一次打破了中央政府的配置壟斷，因爲他們發現，土地可以用來套取銀行貸款，擁有了土地的配置權，就相當於間接的獲得了銀行的配置權。這其實就是2009年年底以來房地産調控的本源。地方政府利用土地爭奪金融配置權力的衝動，幾乎又一次釀成了中央與地方的劇烈衝突。
作爲這種傘狀結構最低一層的節點，縣鄉級的政府雖然也是按照同樣的手段加以抽取和配置，但顯然，它們可以使用的手段和可以抽取的資源都要貧乏得多。上面的抽取越是加重，縣鄉級面臨的壓力和由此引發的官民衝突也就越是劇烈。2009年地方性群體事件頻出正是縣鄉經濟頽敗土壤上惡之花。
在這種傘狀結構中，每一個節點就是一個政治中心，而每一個政治中心，就是一個資源的配置中心，中國的經濟中心與政治中心的高度重合現象的原因即隱藏於此。當高一級的政治中心抽取得越厲害，表現得越繁榮，鄉村及邊緣地帶就會同步表現得越衰敗。1990年代中期之後，中國邊緣地帶及鄉村加速衰敗，與政治中心加速聚斂資源和財力的過程相當匹配。
從1990年代中期之後，中國這種傘狀的抽取和配置結構逐漸成型幷得到了鞏固。然而，這種以各級政府爲中心的抽取和配置結構，與現代市場經濟的扁平型配置結構有著相當明顯的差異。在扁平型結構中，資源是按照價格信號橫向流動的，但在這種傘狀結構中，資源卻是按照各級政府在一定時期內“政治意願”信號以及與系統的親疏遠近來配置的。傘狀結構雖然保證了系統對經濟的控制，保證了短期政策目標的達成，但卻很難保證資源的配置效率，也同樣達不到資源配置的公平。
不過，這一結構更加深層的危機在於，它可能代表了一種自我加強的，無法退出的財富分配結構。事實上，透過傘狀的配置結構，一條清晰的財富分配綫已經躍然紙上。圍繞省、市政府以上節點所形成的利益群體，是這個社會的上層，而這之下，則是這個社會的中下層。上層之間是一種帶有熟人性質的精英互惠經濟，而下層則是一種主要建立在自由勞動力基礎上幷以此爲特點的相當野蠻的市場經濟。這樣，一種整體性的尋租結構實際上就出現了。上層的精英互惠經濟通過金融、財政等手段對中下層的市場社會進行抽取，然後維持其低效率的自我循環。這種二元性的尋租結構的本質，其實是一種通過政治強制而進行的剝削。而其之所以得以維繫，就在於體系內對要素資源和政治權力實施了不容挑戰的壟斷。
財富再分配考驗財政變革
地方財政能力的極大化擴張，這個貫穿於改革全過程的利害計算，是推動中國經濟持續增長的一個強大引擎。中國2009年重新開始且至今沒有結束蹟象的投資熱就是一個明證。然而在其背後，浮現出的是困擾中國的政治問題——擁有太多資源且完全不受約束的政府體系。要想根治這個問題，技術和經濟手段恐怕無濟於事。更爲吊詭的是，經濟高速增長本身正是中央對各級地方政府提出的政治要求。所以在遏制地方府過度投資方面，中央政府不可能走得太遠，它只能在足以保持社會穩定的增長速度與防範金融風險之間走鋼絲。這是一個維持了30多年的脆弱平衡。
種種蹟象表明，這個脆弱的平衡遊戲正在趨近終點：地方政府開始大規模的利用土地投機來強行推進經濟增長的事實已經說明，政府手上可資利用的要素資源已經趨於枯竭。因爲，土地是各級政府系統以全能方式推動經濟增長的最後可以任意使用的要素資源，一旦這個資源被掐死或者消耗乾淨，政府強制型的經濟增長就將無法維繫。這暗示已經維持了30多年的以政府投資爲主要特點的經濟增長模式正接近油盡燈滅之時。
接下來的問題是，中國能用什麼東西來取代經濟增長的這個引擎？如果經濟失速真的發生，放在中央政府面前的就只有兩條路，要麼繼續強行維持原有的經濟增長路徑，這意味著放任各級政府的不智投資，要麼以巨大的政治意志忍受經濟突然失速所帶來的社會痛苦，幷開始中國社會的全面轉型。但其中任何一條都可能引發難以預測的風險。前途的確非常兇險。
很明顯，中央高層是意識到問題的嚴峻，在2009年年底的中央經濟會議上，提出要把調結構作爲首要任務來抓，然而在中國，這種經濟調整將首先意味著作爲源頭的分配結構的調整，意味著與分配結構共生的政治結構的調整。沒有這種調整，中國經濟結構就很難有實質性的調整。在30多年的改革中，中國的分配結構按照政治“意願”被不斷深化，已經相當體制化。對這種分配結構進行外科手術，無異於又一場革命。
留心觀察不難發現，從中央到地方的各級領導人在各種場合不斷強調，要調整中國的經濟結構。但無論從産業結構還是從增長模式來看，收效甚微，中國經濟深深地捲入了一種無法退出的結構鎖定狀態。其根本原因就在於：在相當程度上，政治結構決定了分配結構，分配結構決定了經濟結構。嚴重的貧富懸殊以及由此引起的經濟結構畸形只是政治不平等經過一連串中間過程之後，所呈現出來的最後結果。當現存的經濟結構無法支持進一步的經濟增長的時候，經濟對政治的倒逼效應就會開始。這種倒逼效應是以激烈還是以溫和的方式展開，則取決於政治結構的適應能力。在這一點上，無法樂觀。
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來源 : 2010年02月18日 南風窗(廣州)
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